Vertrauensbildung sieht anders aus

Warum politische Regeln ohne Folgen bleiben

Es fehlt nicht an Regeln. Es fehlt an Folgen.

Nur noch jeder Fünfte vertraut der Bundesregierung, kaum jeder Zehnte den Parteien – und doch genießen Verfassungsgericht und Wissenschaft weiterhin hohes Vertrauen. Die Bürger misstrauen nicht wahllos, sie unterscheiden sehr genau. Dieses Buch geht der Frage nach, was sie da unterscheiden, und findet auf neun Feldern immer wieder dieselbe Konstruktion: Eine Regel besteht, aber niemand setzt sie durch. Belegt, ohne Unterstellung böser Absicht – und mit Vorschlägen, wie Regeln wieder Folgen bekommen.

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Inhalt

1. Einleitung: Der eine Riss, der sich durch alles zieht
2. Die Behörde, die nicht ganz sich selbst gehört
3. Was ein Abgeordneter nebenbei verdient
4. Die durchlässige Grenze
5. Das Recht, das man sich erkämpfen muss
6. Der Wächter, der nur warnen darf
7. Wer zahlt, und warum man es oft nicht erfährt
8. Wenn das höchste Gericht warten muss
9. In Brüssel beschlossen, daheim verschleppt
10. Wenn Beweise verschwinden – eine offene Frage
11. Reformteil: Die Brücke zwischen Regel und Folge
12. Schluss: Vertrauen lässt sich nicht verordnen

Leseprobe

Einleitung
Der eine Riss, der sich durch alles zieht

Es gibt eine Zahl, die man einen Moment lang auf sich wirken lassen sollte. Nach einer der großen wiederkehrenden Umfragen zum Zustand der deutschen Demokratie brachten im Sommer 2025 nur noch etwa neunzehn von hundert Menschen der Bundesregierung großes oder sehr großes Vertrauen entgegen. Den politischen Parteien vertraute nur noch rund jeder Zehnte.

Das ist kein Ausreißer eines einzelnen schlechten Jahres, sondern der vorläufige Tiefpunkt einer langen Talfahrt: Das Vertrauen in die Parteien fiel von knapp dreißig Prozent im Jahr 2020 über zwanzig Prozent bis auf den heutigen einstelligen Bereich.¹

Man könnte diese Zahlen achselzuckend zur Kenntnis nehmen und in die vertraute Klage einstimmen, die Menschen hätten eben das Vertrauen in den Staat verloren. Doch diese Deutung ist zu bequem, und sie ist vor allem falsch. Denn die Bürger misstrauen nicht wahllos allem Staatlichen. Sie unterscheiden – und zwar sehr genau.

Ein Misstrauen mit System

Dieselbe Umfrage, die der Regierung ein vernichtendes Zeugnis ausstellt, zeigt nämlich auch das andere Ende der Skala. Dem Bundesverfassungsgericht vertraut weiterhin eine Mehrheit von über fünfzig Prozent, den Gerichten im Allgemeinen ähnlich viele; die Wissenschaft genießt noch weit höheres Vertrauen.²

Zwischen diesen Werten liegt eine Welt. Auf der einen Seite die gewählten, regierenden, gesetzgebenden Organe – Regierung, Parteien, Parlament –, denen kaum noch jemand traut. Auf der anderen Seite die kontrollierenden, rechtsprechenden, prüfenden Instanzen, die ihr Ansehen weitgehend bewahrt haben. Diese Kluft ist der Ausgangspunkt dieses Buches, denn sie widerlegt die bequeme Erklärung vom allgemeinen Staatsverdruss. Wer zwischen dem Verfassungsgericht und der Regierung so deutlich unterscheidet, hat kein diffuses Unbehagen, sondern ein gezieltes Urteil.

Die Frage, die sich daraus ergibt, treibt dieses Buch an: Was genau ist es, dem die Menschen dort misstrauen, wo sie misstrauen? Was unterscheidet die Institutionen, die ihr Vertrauen verloren haben, von jenen, die es behalten haben? Die Antwort, die dieses Buch entfaltet, lässt sich in einem Satz zusammenfassen – und der Rest des Buches besteht darin, ihn an neun verschiedenen Feldern zu prüfen.

Die These: Es fehlt nicht an Regeln, sondern an Folgen

Der Satz lautet: Das Vertrauen schwindet dort, wo die Bürger vermuten, dass Regeln folgenlos verletzt werden können. Nicht das Fehlen von Regeln ist das Problem, sondern das Fehlen einer erzwingbaren Konsequenz, wenn gegen sie verstoßen wird.

Dieses Muster wiederholt sich, wie die folgenden Kapitel zeigen werden, mit erstaunlicher Regelmäßigkeit. Immer wieder findet sich dieselbe Konstruktion: Eine Norm besteht – häufig erst unter dem Druck eines Skandals geschaffen –, und ihre Durchsetzung bleibt im Kreis der Betroffenen oder bei einer Instanz, die zwar feststellen und mahnen, aber nichts erzwingen darf. Eine Pflicht ohne Prüfung. Eine Kontrolle ohne Sanktion. Eine Sanktion, die nie verhängt wird. Am Ende steht jedes Mal derselbe Befund: Der Regelverstoß bleibt ohne Folge – und mit jeder folgenlosen Verletzung sickert ein wenig mehr Vertrauen davon.

Genau hier liegt der Unterschied zu den Institutionen, die ihr Ansehen behalten haben. Einem Gericht traut man, weil sein Urteil eine Folge hat: Wer verurteilt wird, muss zahlen oder ins Gefängnis. Der Regierung und den Parteien misstraut man, weil man den Eindruck hat, dass ihre eigenen Regelverstöße sie nichts kosten. Vertrauen hängt, so die Kernbeobachtung dieses Buches, weniger an der Existenz von Regeln als an der Gewissheit, dass sie durchgesetzt werden – für alle, auch für die Mächtigen.

Wie dieses Buch vorgeht

Um diese These zu prüfen, betrachtet das Buch neun Felder, auf denen sich das Verhältnis von Regel und Folge beobachten lässt – von der weisungsgebundenen Staatsanwaltschaft über die Nebeneinkünfte der Abgeordneten, den Wechsel aus dem Amt in die Wirtschaft, die Informationsfreiheit, den Bundesrechnungshof, die Parteienfinanzierung und die verspätete Umsetzung von Gerichtsurteilen und europäischem Recht bis hin zur heiklen Frage verschwundener Beweise. So verschieden diese Felder sind, so ähnlich ist das Ergebnis.

Dabei verpflichtet sich dieses Buch auf eine Regel, die es selbst nicht brechen will. Es unterstellt keine böse Absicht, wo eine strukturelle Erklärung genügt. Die meisten der beschriebenen Probleme sind nicht das Werk finsterer Einzelner, sondern die Folge von Konstruktionen, die aus lauter für sich begründbaren Einzelteilen bestehen und erst in ihrer Summe versagen. Deshalb trennt dieses Buch, so streng es kann, zwischen dem, was belegt ist, und dem, was es nur vermutet; zwischen der Tatsache, dem strukturellen Befund und der Wahrnehmung der Bürger. Und es bemüht sich, in jedem Kapitel auch die Gegenseite zu hören – die Gründe, die für eine Regelung sprechen, und die Einwände gegen ihre vorschnelle Änderung. Wo das Buch eine eigene Position bezieht, kennzeichnet es sie als solche.

Es ist ausdrücklich keine Abrechnung. Es wird zeigen, dass vieles funktioniert, und an mindestens einer Stelle wird sich sogar erweisen, dass der öffentliche Widerspruch eine bereits beschlossene Fehlentwicklung noch umkehren konnte. Das Ziel ist nicht, Angst zu machen oder die Politik pauschal zu verdammen, sondern zu verstehen, woher das Misstrauen kommt – und was man dagegen tun könnte.

Ein Wort an den Leser, vorab

Und damit noch ein Gedanke, der am Anfang stehen soll, auch wenn er erst am Ende dieses Buches seine volle Bedeutung entfaltet. Eine Demokratie ist kein Automat, den man alle vier Jahre durch die Stimmabgabe bedient und der dann selbsttätig das Richtige produziert. Sie lebt, so schlecht sie zeitweise auch arbeiten mag, von der fortwährenden Mitwirkung derer, denen sie gehört. Das Misstrauen, das die eingangs genannten Zahlen ausdrücken, ist deshalb nicht nur ein Befund über die Politik. Es ist auch eine Frage an die Bürger – nämlich die, ob sie sich mit der Folgenlosigkeit abfinden oder ob sie sie sichtbar machen. Dieses Buch beschreibt zunächst ein Problem. Aber es endet nicht bei der Klage, sondern bei der Frage, was sich tun lässt. Auch vom Leser.

Anmerkungen

¹ Körber-Stiftung, Umfragereihe „Demokratie in der Krise“ (policy matters). Werte für die Parteien: 2020 ca. 29 %, 2021 ca. 20 %, 2023 ca. 9 %, 2025 rund 10 %.

² Ebenda, Erhebung Juli 2025: Bundesverfassungsgericht 56 %, Gerichte allgemein 53 %, Wissenschaft 71 %, Bundesregierung 19 %. Alternative Quelle mit abweichender Methodik: forsa-Institutionen-Vertrauensranking (BVerfG 2025 ca. 76 %).

Kapitel 1
Die Behörde, die nicht ganz sich selbst gehört

Es gibt einen Satz, den fast jeder schon einmal gehört hat: Vor dem Gesetz sind alle gleich. Er klingt nach einem Versprechen, und er ist eines. Aber ein Versprechen ist nur so viel wert wie die Stelle, die es einlöst. Im Strafrecht ist diese Stelle die Staatsanwaltschaft. Sie entscheidet, ob ermittelt wird, sie führt das Verfahren, sie erhebt Anklage oder lässt es bleiben. Man nennt sie gern die objektivste Behörde der Welt. Und doch hängt über ihr ein Faden, von dem die wenigsten Menschen wissen – ein Faden, der zurück zur Politik führt.

Dieser Faden heißt Weisungsrecht. Er steht in den Paragrafen 146 und 147 des Gerichtsverfassungsgesetzes, und er bedeutet etwas Schlichtes und zugleich Beunruhigendes: Die Staatsanwaltschaft ist nicht unabhängig wie ein Gericht. Sie ist weisungsgebunden. Innerhalb der Behörde sorgt das dafür, dass nicht jeder Staatsanwalt nach eigenem Gusto verfährt – das ist sinnvoll und unstrittig. Aber es gibt auch eine zweite Art von Weisung, die von außen kommt: Der Justizminister eines Landes darf im Einzelfall anweisen. Und genau hier wird es heikel, denn der Justizminister ist ein Politiker.

Ein Gericht in Luxemburg spricht es aus

Lange war das eine Debatte unter Juristen. Dann, im Mai 2019, wurde es höchstrichterlich. Der Europäische Gerichtshof hatte die Frage zu klären, ob deutsche Staatsanwaltschaften einen Europäischen Haftbefehl ausstellen dürfen. Dazu müssten sie eine unabhängige Justizbehörde sein. Sind sie das? Das Gericht verneinte. Seine Begründung war zurückhaltend und gerade deshalb wirkungsvoll.

Es sei für die deutschen Staatsanwaltschaften nicht gesetzlich ausgeschlossen, so die Richter, dass im Einzelfall eine Weisung eines Landesjustizministers Einfluss auf ihre Arbeit nehmen könnte. Die Folge war konkret: Deutsche Staatsanwaltschaften dürfen seither keinen Europäischen Haftbefehl mehr selbst ausstellen, weil die bloße Möglichkeit exekutiver Einflussnahme besteht.

Man muss diesen Satz zweimal lesen, um seine Schärfe zu sehen. Der Gerichtshof hat nicht behauptet, die deutsche Staatsanwaltschaft sei gekauft, gesteuert oder korrupt. Er hat etwas Präziseres und schwerer Widerlegbares gesagt: Die Möglichkeit der Einflussnahme ist da, und sie ist nicht ausgeschlossen. Es geht nicht um einen nachgewiesenen Missbrauch. Es geht um eine Konstruktion, die den Missbrauch erlaubt, ohne ihn sichtbar zu machen.

Die unsichtbare Weisung

Und damit sind wir beim eigentlichen Punkt. Wer vermutet, dass politische Rücksichten in ein Ermittlungsverfahren hineinwirken könnten, stößt auf eine Wand des Nichtwissens – und zwar mit System. Denn die externe Einzelweisung ist nach außen kaum erkennbar.

Als innerdienstlicher Vorgang wird sie in einer für Dritte unzugänglichen Handakte oder in Berichtsheften dokumentiert. Und der Staatsanwalt, dem eine Weisung erteilt wird, darf sie nicht weitergeben: Paragraf 353b des Strafgesetzbuchs stellt das unter Strafe.

Damit beantwortet sich die Frage, ob solche Weisungen öffentlich werden, von selbst. Sie werden es nicht. Ihre Weitergabe ist nicht etwa unerwünscht, sie ist strafbar. Die Konstruktion sorgt also gleich doppelt für Unsichtbarkeit: Die Weisung liegt in einer Akte, die niemand einsehen darf, und wer sie ausplaudert, macht sich strafbar. Stellen Sie sich vor, ein Verfahren berührt eine Person aus der Politik oder ihrem nahen Umfeld. Ob in einem solchen Fall jemals eine Weisung erging, die das Verfahren bremste oder beförderte, lässt sich von außen schlicht nicht feststellen. Das ist keine Vermutung über Einzelfälle. Das ist die Beschreibung des Normalzustands.

Hinzu kommt ein leiserer Hebel, der noch unterhalb der förmlichen Weisung wirkt. Bei Ermittlungen gegen Persönlichkeiten bestehen interne Berichtspflichten an die vorgesetzte Behörde und an das Ministerium. Niemand muss hier laut „Stellen Sie ein“ rufen. Es genügt, dass das Ministerium frühzeitig erfährt, wo etwas heikel wird – und dass der Staatsanwalt weiß, dass es beobachtet wird. Möglichkeiten, aus politischen Gründen ein Verfahren zu bremsen oder voranzutreiben, sind damit keineswegs ausgeschlossen.

Warum es das Weisungsrecht überhaupt gibt

An dieser Stelle wäre es leicht, in Empörung zu verfallen. Es wäre auch falsch. Denn das Weisungsrecht ist kein heimlich eingeschmuggelter Konstruktionsfehler, sondern eine bewusste Entscheidung – und sie hat ein ernstzunehmendes Motiv. Eine vollständig unabhängige Staatsanwaltschaft, die niemandem mehr Rechenschaft schuldet, wäre eine enorme Machtkonzentration. Sie könnte ermitteln oder es lassen, ohne dass irgendeine demokratisch verantwortliche Stelle eingreifen könnte.

Das Weisungsrecht soll genau das verhindern: Es hält die Anklagebehörde an die parlamentarisch verantwortete Regierung rückgebunden. Wer es ersatzlos streicht, löst ein Problem und schafft ein neues. Das ist die ehrliche Komplikation, die man nicht wegwischen darf. Dieselbe Kontrollierbarkeit, die das Missbrauchspotenzial eröffnet, ist zugleich ein demokratisches Sicherungsseil. Das Problem ist also nicht, dass es eine Rückbindung gibt. Das Problem ist, dass diese Rückbindung unsichtbar verläuft.

Bewegung gab es – aber nur, wo der Druck herkam

Bemerkenswert ist, was nach dem Urteil geschah, und vor allem, was nicht geschah. Die Politik reagierte. Die damalige Bundesjustizministerin kündigte an, das Weisungsrecht einzuschränken. Doch sie tat es mit einer engen Begrenzung: ausdrücklich nur für den Bereich der europäischen Zusammenarbeit.

Das ist der eigentlich aufschlussreiche Befund. Bewegung kam dort, wo der EuGH die Handlungsfähigkeit bei Haftbefehlen bedrohte – also bei einem funktionalen, von außen erzwungenen Problem. Das rein innerstaatliche Problem dagegen – die mögliche Einflussnahme auf Ermittlungen gegen Inländer, auch gegen Politiker – blieb unangetastet. Reformiert wurde, wo äußerer Zwang bestand. Wo nur das Vertrauen der Bürger litt, blieb es beim Status quo. Es ist ein Muster, das uns in diesem Buch noch oft begegnen wird.

Was sich belegen lässt – und was nicht

Hier ist Redlichkeit gegenüber dem Leser geboten. Was sich belegen lässt, ist die Struktur: Das System ermöglicht politische Einflussnahme auf die Strafverfolgung und macht sie zugleich unsichtbar. Das ist kein Verdacht, das hat ein Höchstgericht festgestellt. Was sich dagegen nicht belegen lässt, ist die Häufigkeit – eben weil die Weisung in der unzugänglichen Akte liegt und ihre Offenlegung strafbar ist. Wer behauptete, hier werde regelmäßig vertuscht, ginge über das Beweisbare hinaus. Wer sagt, das System sei so gebaut, dass man es nie erfahren würde, bleibt auf festem Boden.

Und noch eine Einordnung gehört dazu, damit das Bild nicht kippt. Die Justiz genießt in Deutschland weiter vergleichsweise hohes Vertrauen – anders als Regierung und Parteien. Dieses Kapitel sagt nicht, die Justiz sei gekauft. Es sagt etwas Genaueres: An der einen Stelle, wo Justiz und Exekutive sich berühren, an der weisungsgebundenen Staatsanwaltschaft, liegt eine strukturelle Lücke. Sie untergräbt ein ansonsten berechtigtes Vertrauen genau in dem Moment, in dem sie sichtbar wird. Und sichtbar wird sie immer dann, wenn ein prominentes Verfahren ins Stocken gerät und niemand erklären kann, warum.

Ein Fall, der das Abstrakte greifbar macht

Wie sehr diese strukturelle Lücke das Vertrauen berührt, zeigt kein Beispiel deutlicher als die strafrechtliche Aufarbeitung des Cum-Ex-Skandals – jenes gewaltigen Steuerbetrugs, bei dem sich Beteiligte über Jahre Steuern erstatten ließen, die sie nie gezahlt hatten. Über ein Jahrzehnt lang trieb eine einzelne Kölner Oberstaatsanwältin diese Aufklärung voran; unter ihrer Führung wurde in rund 120 Verfahren gegen etwa 1.700 Beschuldigte ermittelt, ihre Arbeit führte zu den ersten rechtskräftigen Verurteilungen überhaupt.

Im April 2024 gab sie ihren Posten überraschend auf – und begründete den Schritt mit deutlicher Kritik an der Strafverfolgung selbst. Sie sei nicht zufrieden damit, wie in Deutschland Finanzkriminalität verfolgt werde; Täter mit viel Geld und guten Kontakten träfen auf eine schwach aufgestellte Justiz und könnten sich aus den Verfahren gleichsam herauskaufen.

Ihr Fazit fasste sie in einem Satz zusammen, der sich als Schlagzeile einprägte und der das Vertrauensproblem auf den Punkt bringt: Die Kleinen hänge man, die Großen lasse man laufen. Man muss diesen Satz nicht in jeder Zuspitzung teilen, um seine Sprengkraft zu erkennen. Er kommt nicht von einem Außenstehenden, sondern von der Frau, die tiefer in diesen Verfahren steckte als jeder andere Mensch in Deutschland. Und er benennt genau das Gefühl, das dieses Buch umkreist: den Eindruck, dass die Härte des Rechts nach unten hin zunimmt und nach oben hin nachlässt.

Zwei Beobachtungen aus diesem Fall verdienen besondere Aufmerksamkeit, und beide berühren den Kern dieses Kapitels. Die erste betrifft die Ausstattung. Dass die Verfolgung eines Steuerschadens von historischem Ausmaß jahrelang an einer einzelnen Abteilung und ihrer Leiterin hing, während große Teile des Komplexes – die Rolle namhafter Banken, die artverwandten und noch umfangreicheren Cum-Cum-Geschäfte – bis heute kaum strafrechtlich bearbeitet sind, ist angesichts der Dimension schwer anders zu deuten denn als personelle Unterausstattung. Hier bedarf es keiner bösen Absicht; es genügt, dass der Staat die Mittel zur Verfolgung der Großen nicht in dem Maße bereitstellt, in dem er die Verfolgung der Kleinen selbstverständlich sicherstellt. Und schon diese schlichte Ungleichgewichtung nährt den Verdacht, den der zitierte Satz ausspricht.

Die zweite Beobachtung ist heikler und verlangt vorsichtige Formulierung. Im Vorfeld ihres Ausscheidens hatte es Pläne des zuständigen Landesjustizministeriums gegeben, ihre Ermittlungsabteilung umzustrukturieren und aufzuteilen – Pläne, die öffentlich als Entmachtung wahrgenommen wurden und die das Ministerium schließlich nach breiter Kritik fallen ließ.

Das Ministerium begründete das Vorhaben mit Entlastung und Beschleunigung, damit anhängige Verfahren nicht verjähren; aus dem Umfeld der Ermittlerin und aus der Öffentlichkeit wurde es dagegen als Schwächung einer unbequemen Ermittlerin gelesen. Beide Deutungen stehen im Raum.

Es ist ausdrücklich nicht Aufgabe dieses Buches, zu entscheiden, ob dieser Eingriff politisch motiviert oder rein organisatorisch begründet war. Beides ist möglich, und die Wahrheit liegt vielleicht dazwischen. Aber unabhängig von der Motivation bleibt eine grundsätzliche Feststellung: Wie eine Ermittlungsabteilung intern gegliedert wird und wer sie leitet, ist zunächst eine Angelegenheit der Staatsanwaltschaft selbst – nicht der Politik. Dass hier ein politisch verantwortetes Ministerium in die Organisation eines laufenden, hochbrisanten Ermittlungskomplexes eingriff, ist genau jene Berührung von Politik und Strafverfolgung, die dieses Kapitel beschreibt. Es braucht keine nachgewiesene Weisung, den Ausgang eines Verfahrens zu lenken; es genügt die Möglichkeit, an den Strukturen zu drehen, in denen ermittelt wird. Und schon diese Möglichkeit – ob genutzt oder nicht – nährt den Boden, auf dem das Misstrauen wächst.

Damit wird das Abstrakte greifbar. Der Fall beweist keine politische Einflussnahme auf ein Ergebnis – und dieses Buch behauptet sie auch nicht. Aber er zeigt in aller Deutlichkeit, wie nah Politik und Strafverfolgung einander stehen, wie sehr die Verfolgung der Mächtigen von politisch verantworteter Ausstattung und Organisation abhängt, und wie schnell dabei der Eindruck entsteht, dass mit zweierlei Maß gemessen wird. Genau dieser Eindruck ist es, der das Vertrauen kostet – unabhängig davon, ob er im Einzelfall berechtigt ist.

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